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县级人大常委会依法行使重大事项决定权的思考
作者:admin 来源:本站原创 本站原创 日期:2018-09-21浏览:3427 次

重大事项决定权是宪法和法律赋予各级人大的一项重要法定职权。依法行使重大事项决定权,是实现重大决策民主化、科学化、法治化的重要途径,是人民当家作主的直接体现。但是相对于县级人大依法履行的立法权、监督权、人事任免权来说,重大事项决定权的行使还处于“初始”状态,其作用发挥还很难到位。

一、存在的主要问题

鉴于宪法和地方组织法对于重大事项决定权的规定过于概括笼统,缺乏可操作性,据相关资料,全国有28个省(自治区、直辖市)都制定了关于讨论重大事项决定权的地方性法规、条例和文件,很多县(市、区)也制定了相关的细则。云龙县20081030日县十五届人大常委会第六次会议通过,201369日县十六届人大常委会第四次会议修订了《云龙县人民代表大会常务委员会关于讨论决定重大事项的规定》(以下简称《规定》),对重大事项进行了界定,以此作为人大常委会行使重大事项决定权的重要依据。在这个《规定》中,我们对于应当报告的重大事项的范围,可简要分为“议而必决”和“议而可决”事项,集中体现在:“第四条 本行政辖区内的下列重大事项,应当提请县人民代表大会常务委员会审议并做出相应的决议决定:(列举了十四项)”和“第五条 本行政区域内的下列重大事项,应当向县人民代表大会常务委员会报告,常务委员会可以提出意见、建议,必要时可以依法做出决议、决定(列举了十六项)”。从以上情况看,虽然我们对重大事项的范围和内容进行了明确,但在实际操作中,效果并不理想。主要存在以下问题:

(一)批准性事项决定多,自主性事项决定少。批准性的决定重大事项是由法律明确规定的,包括批准“一府两院”工作报告、“十三五”规划、国民经济和社会发展计划报告、财政预决算报告、办理议案、召开大会、接受代表辞职、许可对个别代表采取强制措施等;自主性的决定重大事项,法律没有明确规定,而是由人大及其常委会自主行使的本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化等领域的重大事项决定权,由于法律没有规定自主性的决定重大事项,在实际工作中,我们行使重大事项决定权大部分是批准程序性事项。

(二)被动决定的多,主动决定的少。虽然重大事项有细化内容,但由于主观上对重大事项理解的差异,衡量的标准会产生“动态”,某一时段的重大事项到另一时段就会变成非重大事项。比如2008年云龙县人大讨论决定重大事项将重大资金限额定为600万元以上,2013年修订时不再定具体资金限额。就是随着经济社会发展,具体资金限额无法确定。就“一府两院”等提出主体而言,其提请讨论决定的事项可能存在因主要领导对事项的理解而发生变化,有利于部门利益和执行的先报,不利的缓报或不报。而人大常委会作为决定主体,也只能根据报审情况作出决定。

(三)高票通过的多,真正审查的少。对于涉及全县的重大规划,一般是县委决策部署,政府编制和执行,人大为了服从县委领导,支持政府工作,只是依法通过,因此对议案的审议很少提意见建议。而涉及程序性批准的重大事项,很少会提批评意见。对有些个别由于上级政策措施发生变化需及时决策的临时性的议案,由于没有时间进行会前调研论证,也就只能表决通过。比如,云龙县人大常委会2018112日第八次会议通过对《云龙县人民政府关于提请审议撤销县人大常委会批准县人民政府2015年至2017年期间18项不规范融资举债决议的议案》的决定。

(四)做出决议决定的多,事后跟踪督查的少。在重大事项决定上,更多关注的焦点在重大事项议案的提出和审议,决定前大家讨论发言热情高,通过后的实施情况跟踪督办还不够到位,推动决议落实的举措不够有力。《规定》第十七条“对按照本规定应当报请县人民代表大会常务委员会讨论、决定的重大事项不报告或者越权做出决定,以及对县人民代表大会常务委员会做出的决议、决定不执行的,县人民代表大会常务委员会可以依法提出询问、质询、必要时可以组织特定问题调查委员会进行调查,并依据情况责令变更、依法撤销有关机关越权做出的决定,或者在职权范围内依法做出决议、决定。”由此可以看出对执行决议、决定的责任部门责任追究制度不明确,对不认真执行或拒不执行的主要责任人进行责任追究的法律规定缺失。加之反馈机制还不够健全,导致人大的决议、决定发挥的指导实践、推动工作的作用还不够充分。

二、原因分析

(一)重大事项决定权的行使缺乏法律支撑。在人大常委会行使的职权中,监督权有《监督法》,人事任免权有《组织法》、《代表法》,而重大事项决定权没有专项法规,依法决定重大事项失去了具体法律支撑。

(二)重大事项规定不够明细。实际操作中,什么是重大事项,哪些算重大事项,重大事项的范围界定等问题是最大的困难。《宪法》第104条“讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”,《组织法》第44条第45款“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;根据政府是建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”,这样的条文内容原则、抽象、不易操作,具体工作中我们经常用“事关全局”、“根本性的”、“长远性的”、“人民群众普遍关心的”来定义重大事项,这种倡导性、号召性的用语没有具体指向,缺乏针对性和可操作性。我们虽然制定了重大事项决定权的细则,但内涵仍然不够明确、具体、规范,列举的各项内容没有明晰逻辑关系,外延也不周全,导致理解上会出现偏差。

(三)权力运行机制不顺畅。从实际工作来看,“党委领导、人大决定、政府执行”的权力运行机制还没有完全理顺,长期以来“党委决策、政府实施” 决策模式导致很大的惯性认识,变成“党委决策、政府执行、人大决定”,一些应该由人大决定的重大事项,变成县委决定、县委政府决定或者四套班子领导会议决定,要么避开了经由法定程序将党委意图转变才国家意志的立法过程,要么只是通过人大的程序使其合法化,并不是能真正发挥人大决定重大事项的只能。

(四)自身建设存在不足。近年来,中央和地方党委相继出台关于加强地方人大工作和建设的文件,对地方人大常委会加强自身建设提出了新要求。但就县人大常委会而言,县政府常务会议研究决定,报县委常委会研究通过的有些重大事项,不通过会制约全县发展,通过了难免成为不当决议。另一方面,由于编制所限,人大常委会专工委室还存在“两人一委”或“一人一委”的现象,缺乏关于规划、工程、法律、财经、社会等管理方面的专业人才,影响调研论证和审核把关的质量。

三、对策措施

(一)积极进言解决法律缺失问题。作为基层人大,要积极向上反映问题,促使全国人大从制定《重大事项决定法》的层面顶层设计解决有专法可依的问题。

(二)进一步理顺权力运行模式。人大工作要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,行使好重大事项决定权,就必须处理好与党委决策权、政府行政决定权的关系。一方面,要处理好与党委决策权的关系。要从党内法规上明确地方党委决策的权限与功能,并在程序上与国家权力机关的决定、行政机关的执行相互衔接,尊重和发挥各国家机关的只能作用,善于通过国家权力机关领导人民治理国家。党委决策是人大确定重大事项的政治依据、指导原则和行动方向,要始终把重大事项决定权的行使置于党委的领导下。人大党组要及时将党委的重大决策部署,通过法定程序转化为人大的决议决定。另一方面,要处理好与政府行政决定权的关系。人大既不代行属于政府行政权范围的事项,又不放松对按照法定程序应由政府提交人大讨论、决定是重大事项的监督。人大及其常委会可以予以撤销或督促政府自行撤销其越权或者非经法定程序做出的重大决策,进一步增强政府主动向人大报告重大事项的自觉性。

(三)科学界定重大事项的范围。如何科学界定重大事项,既是理论问题,也是实践问题。科学界定重大事项的范围,可在细化完善县人大常委会出台的《规定》基础上,采用原则规定、具体列举和兜底条款相结合的方法。在界定过程中要突出“大”,就是突出全局性、根本性和长远性;突出“重”,就是突出动态性、实效性和区域性。以此为指导,按照以下三类列出重大事项清单,第一类,议而必决事项,即应当提请人大常委会审议并作出决定的事项;第二类,议而可决事项,即应当向人大常委会报告、常委会根据情况作出决定是事项;第三类,报告知情事项,即报告常委会知晓,让人民知情的一般重大事项。可探索政府按照县委全会提出的目标任务和工作要求,根据年初召开的人代会工作报告和五年发展规划列出“年度重大事项清单”,经县委同意后,列入人大常委会年度重大事项决定内容。

(四)规范决定的程序。一是规范启动程序。明确有权提出重大事项的主体范围,除《组织法》第四十六条规定的“本级人大常委会主任会议、本级人大各专门委员会、一定数量的本级人大常委会组成人员”外,可考虑将“一府一委两院”和一定数量的人大代表纳入主体范围。重大事项由主任会议初审并决定是否列入常委会会议审议议题。除特殊情况,重大事项报请事项应于常委会会议举行前一个月提出,以便有充裕的审议或调查时间。二是规范调研程序。对拟决定的重大事项,人大常委会组成由相关委室、政府相关部门、有关社会机构、部分专家学者和人大代表共同参与的调查组,进行充分的视察调研论证,广泛听取各方面意见,形成调研报告,并拟定决议、决定草案稿。三是规范审议决定程序。主任会议要对报告的合法性、必要性和可行性进行审查后决定是否提交人大常委会会议审议。讨论中对常委会组成人员意见比较一致的,可当场进行表决;对意见分歧较大的,可由提出部门根据组成人员意见修改后,提交下次常委会会议审议。四是规范监督检查程序。在决议、决定执行过程中,把行使重大事项决定权与监督权、人事任免权结合起来,综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、视察等多种监督手段,推动决议、决定得到正确有效执行。对执行不力的部门和单位,责成其向主任会议或常委会作出说明,并由常委会相关委室负责督办。督办后仍不见成效的,可启用询问、质询、特定问题调查等更严厉的监督手段。(作者系县人大常委会研究室主任   古小龙)


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